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慶元偃武以降，太平歡虞二百餘年，然理財之道，則自幕府逮於諸藩，以歲人不足為常。慶長之初，頗造金貨，後遇國庫匱乏，輒改鑄貨幣，減輕雜偽以敷衍一時。各藩不能鑄錢，則增賦稅課獻金，猶不足者上借之幕府，下借之富商，或在其管內發行紙幣以充國費，國債既萌芽於此矣。德川十三世，將軍家慶憂各藩苦於負債，嘗下負債不償之令，於是舊藩得免負累。一時以為德政。然歲入不足如前日，仍賴借款以資彌補。
外使劫盟，海防事起，逮元治、慶應，司農竭蹶，拮据甚矣，舊藩諸侯各負債累。及廢藩命下，各藩力不能自償，政府慮驟廢逋債，恐失人心，乃分別款項，其應還者作為政府公債。自宏化甲辰迄於慶應丁卯，凡舊藩所借用者稱為舊公債。自明治戊辰迄於辛未廢藩、壬申置縣，凡諸藩縣所借用者稱為新公債，各給以證書。證書猶曰憑票。舊公債無利息，自明治五年至五十四年，限五十年間分年償還，其數共一千九十八萬二千七十五圓。新公債自明治五年至二十九年，限二十五年間償還，每歲給四分利。四分利即每一百圓一年給利四圓。明治八年始以抽籤之法分償本金，其數共一千二百三十九萬二千五百五十圓。凡金額分為五種：曰五百圓，曰三百圓，曰一百圓，曰五十圓，曰二十五圓。證書亦分為五類，其新公債證書，別用國字伊呂波，編為四十七部，證書之內詳記債主姓名、籍貫、金額、種類並號數，於證書之末附以小劄，記一年應還之款、應給之息，俟每期本金利息支給之曰，將小劄裁截收還以為據。令各債主申繳契約，經大藏省查核之後記於簿冊，照額編列證書，鈐勘合印，送致於各債主所居地。又於各地方設公債局，備各簿冊，照依大藏省所頒證書加用官印給與其人。舊公債每年於十二月一日至十五日給予是年應償之款。新公債於每年六月一日至十日、十二月一日至十五日給予是年應得之息，其本金聽大藏省便宜，或每年、或間年用抽籤法以償。其法先由大藏省懸示本年應還新公債若干，何種何類各若干，乃於證書最多之地，或東京、或大阪，由國債寮遣員會同地方官招集債主十名以上乃行抽籤。其簽亦分編伊呂波四十七類，某類又分號數與證書相同，抽籤得相應號數者即於本年備償。凡收藏新、舊公債證書可傳授子孫，典質、買賣亦任其意。其買賣者甲乙偕報官廳，官廳公債課受其書，親加印記給與買者。其以證書典質與人者，當支給本金利息時官亦照給，如典質過期不贖則准買賣例。若證書罹水火災，收藏人詳記顛末及號數、金數，申報大藏省，准換新證。或盜竊、或遺失，亦如式申報大藏省，大藏省照錄其號數、金數，懸示此項證書不得買賣典質，見者速報於官。如閱七個月不悉所在，別造新證書交與本主。凡證書有挑剜、割裂、塗抹、穿破、黏連等弊，照其證書金額十倍科罰。其贗造摸寫或變換證書內文字、圖畫，並藏有類似刻板、紙料、圖書者，事覺均論如律。